"... las formas absolutas incluyen defectos gravísimos" — Mariano Moreno
Esta nota presenta ideas para hacer frente al des-gobierno y al deterioro institucional de la Argentina. Se trata de introducir el régimen mixto dentro de la maltrecha separación de poderes. La inspiración, en líneas generales, viene de John Adams, del recientemente fallecido historiador danés Mogens Herman Hansen, y del politólogo suizo Alois Riklin y la gewaltenteilige Mischverfassung—el régimen mixto con separación de poderes [1].
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Es también una magnífica (e injustamente olvidada) tradición argentina: la de la primera generación de fundadores—Mariano Moreno, Manuel Belgrano y José de San Martín (1, 2). Los mecanismos creadores de equilibrio del régimen mixto evitan la continua polarización y el caos. Son indispensables para preservar la libertad y el régimen republicano.
La separación de poderes, por sí sola, es una solución de 'fair weather' que solo funciona cuando 'las cosas van bien'. Introducida en la Argentina por la segunda generación de fundadores, la separación de poderes descansa sobre ilusiones relativas al comportamiento del electorado y de los dirigentes políticos.
Estamos tan acostumbrados a este sistema que los términos "poder ejecutivo, legislativo y judicial" —a pesar de sus imperfecciones— se imponen en las discusiones. Los uso como base para yuxtaponer las categorías del régimen mixto. Se trata de sentido común y de prácticas habituales en las democracias más prósperas, libres e igualitarias del planeta.
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Parte I: Poner fin a la 'troika'
El presidente Milei tiene una extraña concepción del PE. Por un lado, utiliza un tono brutalmente agresivo, más típico de un tiranuelo que de un presidente republicano. Por otro lado, admite públicamente su debilidad al declarar que integra un "triángulo de hierro" junto a su hermana Karina y a su asesor Santiago Caputo. (Debilidad y mala educación suelen ir de la mano).
El PE es ejercido por un triunvirato o mejor dicho —dada la presencia de una mujer— por una troika o тройка. Es un grandísimo error conceptual tanto desde el punto de vista la separación de poderes como del régimen mixto. Contrariamente al poder legislativo, el PE no se divide. Los inevitables desacuerdos dentro de la troika serán aprovechados por turbios agentes que sacarán provecho de la confusión a su favor. Seguramente ya ocurre.
Con la probable excepción de Suiza, el PE dividido es una receta para el caos. Los triunviratos más conocidos de la historia generalmente se saldaron con muertes, guerras civiles y costosas revoluciones. Entre los más conocidos en Occidente: César, Pompeyo y Crassus en Roma. Luego: Octavio, Marco Antonio y Lepidus.
La revolución francesa ofrece interesantes ejemplos: Barnave, Lameth, Duport (1789-1790) y luego Bonaparte, Ducos, Sieyès a partir de 1799. El Río de la Plata es un gran pionero en materia de triunviratos: Chiclana, Sarratea, Paso (1811) y luego Rodríguez Peña, Álvarez Jonte, Paso (1812). En Rusia, el gran clásico es la тройка Stalin-Zinoviev-Kamenev, creada para contrarrestar a Trotsky tras la muerte de Lenin.
Un triunvirato suele ser un acuerdo informal que refleja distintas cuotas de poder. ¿Es necesario recordar su inevitable final? Hace unas semanas terminé la magnífica Knytlinga saga, o la Saga de los reyes de Dinamarca. En la segunda mitad del siglo XII se enfrentan tres reyes: Valdimarr Knútsson, Sveinn Eiríksson y Knútr Magnusson. El resultado: caos, guerra civil—y un país debilitado frente a sus enemigos externos.
Un triunvirato suele ser un acuerdo informal que refleja distintas cuotas de poder. ¿Es necesario recordar su inevitable final? Hace unas semanas terminé la magnífica Knytlinga saga, o la Saga de los reyes de Dinamarca. En la segunda mitad del siglo XII se enfrentan tres reyes: Valdimarr Knútsson, Sveinn Eiríksson y Knútr Magnusson. El resultado: caos, guerra civil—y un país debilitado frente a sus enemigos externos.
PRIMERA RECOMENDACIÓN: PONER FIN A LA 'TROIKA'. ECHAR SIN MIRAMIENTOS A KARINA MILEI Y SANTIAGO CAPUTO. ESTO TRAERÁ GRANDES BENEFICIOS ADICIONALES—Y MANDARÁ UNA MUY NECESARIA SEÑAL DE AUTORIDAD.
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Parte II: Recuperar la dualidad Presidente / Jefe de Gabinete
Más delicado y difícil de entender es la dualidad Presidente-Jefe de Gabinete. Es un resabio de la dualidad Poder neutro-responsabilidad ministerial estudiada con brillo por Benjamin Constant a principios del siglo XIX [ver]. En una monarquía constitucional, explica Constant, el rey/reina es literalmente irresponsable y políticamente neutro.
Esto es necesario para que su figura sea universalmente aceptada. Esta aceptación lo convierte en fuente de liderazgo de última instancia en caso —por ejemplo— de un vacío de poder. Esto permite mantener intactas las instituciones del régimen. Sucedió decenas de veces en la historia—y volverá a suceder. Fue el magnífico liderazgo del rey Juan Carlos I que salvó la democracia española del golpismo neo-franquista en 1981.
Por eso el monarca no puede ejercer el PE. Si lo hiciera, se colocaría en una situación imposible: sería una figura partidaria, y por lo tanto incapaz de proyectar la neutralidad que requiere el mantenimiento de las instituciones. Es un error creer que esta dualidad se limita a las monarquías constitucionales. Hoy mismo es un aspecto importante de las repúblicas más exitosas.
Finlandia, probablemente el país mejor gobernado, es un buen ejemplo. El Primer ministro Petteri Orpo ejerce el PE. A su vez, el presidente Alexander Stubb cumple funciones esencialmente ceremoniales: entre otras actividades, recibe con gran pompa a los reyes de Suecia. Pero también utiliza su elocuencia para expresar ideas de consenso sobre temas de política exterior como la amenaza rusa.
En el (improbable) caso de un vacío de poder, los finlandeses no dudarían en dejar en manos del presidente la responsabilidad de encontrar los consensos necesarios para salvar la democracia. Por eso la posición requiere una figura de gran prestigio y consenso. Es precisamente aquí donde fallan los regímenes presidencialistas de América al sur de Canadá. No existe, o es muy débil, la dualidad Poder neutro-responsabilidad ministerial.
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En la Argentina, la reforma constitucional de 1994 intentó avanzar en esa dirección con la dualidad Presidente-Jefe de Gabinete. Pero, en ausencia de otros contrapesos —por ejemplo, independencia judicial y banco central independiente— el sistema político mantiene su naturaleza winner-takes-all. ¿Para qué respetar las instituciones si una victoria electoral pone al alcance de la mano el control del PE, del Congreso, de parte de los jueces, de las provincias y del banco central?
Por eso los Jefes de Gabinete están pintados. Y esto hace extraordinariamente difícil el ejercicio del PE. Como todo presidente argentino, Javier Milei es una figura nítidamente partidaria. Esto no es algo malo en sí, especialmente dado el ruinoso cuasi-monopolio del peronismo a lo largo de la historia reciente. Pero su actuación 'ultra-partidaria' va en detrimento de la necesaria neutralidad y fortaleza de las instituciones.
Así llegamos a una situación sin salida: en la tradición de Montesquieu (1, 2, 3) y Adam Smith (1, 2, 3, 4, 5), la debilidad institucional no es algo anodino. Al contrario: es sinónimo de alto costo del capital, tasas de interés exorbitantes y crisis fiscal crónica. De ahí la paradójica conclusión: nuestro hiper-presidencialismo debilita al propio presidente [2].
Nuevamente el principio monárquico 'soft' ilustra estas ideas. Con gran pompa —y ropa de lujo, tema importante en sí— el rey Felipe VI asiste en septiembre de 2024 a la jura de la presidenta del Consejo General del Poder Judicial. En ese momento, Isabel Perelló afirma: “Ningún poder del Estado puede dar instrucciones a los magistrados sobre cómo han de interpretar el ordenamiento jurídico.”
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Nuevamente el principio monárquico 'soft' ilustra estas ideas. Con gran pompa —y ropa de lujo, tema importante en sí— el rey Felipe VI asiste en septiembre de 2024 a la jura de la presidenta del Consejo General del Poder Judicial. En ese momento, Isabel Perelló afirma: “Ningún poder del Estado puede dar instrucciones a los magistrados sobre cómo han de interpretar el ordenamiento jurídico.”
La mirada del rey vale mil palabras. ¿Podría presentarse el 'juez' Lijo en un escenario tan solemne? ¿Podría hablar sin caerse de la vergüenza bajo la (severa) mirada del hijo de quien desmanteló en persona el golpe neo-franquista? Semejante papelón sería completamente impensable.
El monarca, por otra parte, no se prestaría a la fantochada. Toda su carrera se derrumbaría en minutos. Dejaría una carga insoportable a sus hijas. Regla general: la monarquía constitucional —y, en menor medida, el esquema Presidente-PM/Kanzler/Jefe de Gabinete— tienen un mecanismo 'built-in' en materia de independencia judicial. Es una manera informal de 'vetar' impresentables.
Así funciona la dualidad Poder neutro-responsabilidad ministerial. La presencia del poder neutro fortalece la percepción de la independencia judicial como valor-clave del orden político. Este poder neutro, al afianzar la estabilidad institucional, refuerza la consistencia temporal, lo que influye en el tamaño del mercado de crédito. El bono español a 10 años rinde 2.97% [3].
Mientras mantenga su talante hiper-partidista, el presidente Milei deberá aceptar que los ciudadanos —y los oferentes de crédito en particular— tendrán una instintiva desconfianza sobre el cumplimiento de los contratos. Por eso exigirán una prima de riesgo al invertir. Y esto hará aún más difícil la solución de la crónica crisis fiscal y social.
SEGUNDA RECOMENDACIÓN: RESTITUIR LA DUALIDAD PRESIDENTE-JEFE DE GABINETE Y ACTUAR DE LA MANERA MÁS NEUTRA POSIBLE. ESTO FORTALECERÁ LA ESTABILIDAD DE LAS INSTITUCIONES DE LA REPÚBLICA.
[CONTINUARÁ ...]
[1] Hay gran cantidad de material sobre John Adams en Contrapesos: 1, 2, 3, 4 y otras entradas. Sobre Mogens Herman Hansen: 1, 2. Sobre Alois Riklin: 1, 2.
[2] Sobre Donald Trump, el hiper-presidencialismo y la responsabilidad ministerial, ver Jonathan Sumption: "The president's crimes", Prospect, 24 de agosto de 2024
[3] Ver el discurso de Finn E. Kydland en la recepción del Premio Nobel de Economía en 2004: "... the outcome for the 1990s in part is the result of what we may call the “time-inconsistency disease” due to bad policies in Argentina before 1990". El Dr. Kydland es noruego. Noruega es una monarquía constitucional y uno de los países mejor gobernados del mundo.
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