¿DIVISIÓN DE PODERES O SEPARACIÓN DE PODERES? (III)

AM | @agumack

"... power is of an encroaching nature" — James Madison

[Ver entradas anteriores: I, II]. Las citas de las entradas anteriores van en una clara dirección: lo que corresponde —cuando uno tiene en mente los motivos de especialización, rule of law y accountability— es hablar de separación de poderes en lugar de división de poderes. ¿Cuándo deberíamos entonces referirnos a división? Es lo que intento averiguar en esta entrada—y seguramente en otras, en la medida que corrija errores y encuentre más material. Estoy convencido que no se trata de un ejercicio estéril sobre la historia del vocabulario republicano. Entender estos conceptos nos lleva al corazón de la noción de checks and balances o frenos y contrapesos institucionales, tal como se la entiende en el contexto moderno.

Como es habitual en esta serie de entradas, iré por partes. Comienzo con los defectos de la separación de poderes, incluyendo Madison No. 48. Luego pasaré a lo que realmente importa: Madison No. 51, sus fundamentos y posibles fuentes. Pero antes hay que preparar el terreno.

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(1) Montesquieu llama la atención. En Esprit des Loix XI.6, Montesquieu establece el principio de separación de poderes por motivo de imperio de la ley o rule of law, insistiendo en su importancia en materia de libertad y seguridad personal. Pero también advierte:

Si la puissance exécutrice n'a pas le droit d'arrêter les entreprises du corps législatif, celui-ci sera despotique; car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances. Mais il ne faut pas que la puissance législative ait réciproquement la faculté d'arrêter la puissance exécutrice.

Es decir: el ejecutivo debe tener la fortaleza suficiente para frenar las iniciativas del poder legislativo. Pero no debe ser frenado, recíprocamente, por el legislativo. Ya no se trata de un simple problema de división del trabajo, rule of law o accountability—ahora entramos de lleno en el mundo mucho más complicado del equilibrio de poderes. 

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(2) Blackstone aplica Montesquieu. En sus Commentaries on the Laws of England (1765-9), el juez William Blackstone sigue de cerca el análisis de Montesquieu, en particular en lo referido a la separación del poder judicial con respecto al ejecutivo. En este pasaje sobre el ejecutivo y el legislativo aparece el término ballance, aunque no division.

It is highly necessary for preserving the ballance of the constitution, that the executive power should be a branch, though not the whole, of the legislature. The total union of them, we have seen, would be productive of tyranny; the total disjunction of them for the present, would in the end produce the same effects, by causing that union, against which it seems to provide. The legislature would soon become tyrannical, by making continual encroachments, and gradually assuming to itself the rights of the executive power." (Commentaries 1:149-51, 259-60.)

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(3) Gouverneur Morris en Filadelfia. En la Convención de Filadelfia entra en escena un personaje pintoresco e importante, aunque poco conocido, de la Revolución de los Estados Unidos: Gouverneur Morris (1752-1816) [1]. Morris llama la atención sobre las insuficientes garantías que la separación de poderes ofrece para evitar el gobierno despótico. En notas tomadas por James Madison leemos:

Mr. Govr. Morris, suggested the expedient of an absolute negative in the Executive. He could not agree that the Judiciary which was part of the Executive, should be bound to say that a direct violation of the Constitution was law. A controul over the legislature might have its inconveniences. But view the danger on the other side. The most virtuous citizens will often as members of a legislative body concur in measures which afterwards in their private capacity they will be ashamed of. Encroachments of the popular branch of the Government ought to be guarded agst. The Ephori at Sparta became in the end absolute.

¡Ahora las cosas se ponen interesantes! Morris analiza los problemas de los Estados antes del gobierno federal (1776-1787) y señala claramente el principal riesgo: la desproporción entre el todopoderoso legislativo y el débil poder ejecutivo. A notar el lenguaje: controul, violation, danger, encroachments. No es la terminología amistosa de la separación de poderes—es la terminología agresiva del gobierno mixto y del equilibrio de poderes. Gouverneur Morris prepara, acaso sin saberlo, el terreno para James Madison No. 48 y No. 51. A notar la mención a los éforos de Esparta (1, 2, 3). 

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(4) Jefferson-Madison: Federalist No. 48. Publicado en febrero de 1788, y redactado por James Madison, No. 48 contiene una larga cita del único libro de quien ya era prácticamente su jefe político: Notes on the State of Virginia de Thomas Jefferson, uno de los libros preferidos de Mariano Moreno [2]. Madison allana el camino para No. 51 con una dura crítica de ... la separación de poderes.

La fortaleza del poder legislativo deriva de la dificultad de difícil ponerle límites y del monopolio que ejerce sobre el 'bolsillo' de los ciudadanos—un tremendo contraste con la debilidad del poder ejecutivo y, a fortiori, con la del poder judicial. Debilitar al ejecutivo era algo entendible en 1776, cuando el poder del rey de Inglaterra lucía completamente desmedido. Pero no tiene sentido en 1787, cuando la anarquía es el principal peligro.

El poder tiene una encroaching nature. Siempre desea más. El fuerte se 'traga' al débil: el legislativo se 'traga' a los demás. Y si está dominado por "ambiciosos intrigantes" in a democracy, el poder legislativo aprovechará cualquier emergencia para destruir la libertad. Los ejemplos de Virginia y Pensilvania anticipan lo que ocurrirá unos años más tarde en Francia: la estricta separación de poderes conduce, paradójicamente, a la concentración despótica del poder.

Madison es claro: una cosa es la teoría ('in theory'), que aconseja simplemente separar los poderes, y otra cosa es la práctica ('in practice'), que aconseja precisamente lo contrario—la división del legislativo a través de la mezcla creadora de equilibrio:

The first example is that of Virginia, a State which, as we have seen, has expressly declared in its constitution, that the three great departments ought not to be intermixed. The authority in support of it is Mr. Jefferson, who, besides his other advantages for remarking the operation of the government, was himself the chief magistrate of it. In order to convey fully the ideas with which his experience had impressed him on this subject, it will be necessary to quote a passage of some length from his very interesting "Notes on the State of Virginia,'' p. 195. 

"All the powers of government, legislative, executive, and judiciary, result to the legislative body. The concentrating these in the same hands, is precisely the definition of despotic government. It will be no alleviation, that these powers will be exercised by a plurality of hands, and not by a single one. One hundred and seventy-three despots would surely be as oppressive as one. [...] As little will it avail us, that they are chosen by ourselves.

An ELECTIVE DESPOTISM was not the government we fought for; but one which should not only be founded on free principles, but in which the powers of government should be so divided and balanced among several bodies of magistracy, as that no one could transcend their legal limits, without being effectually checked and restrained by the others."

Jefferson-Madison adhieren aquí a la separación de poderes por motivo de rule of law. No falta el poder judicial, que Montesquieu había agregado a la lista de poderes independientes, y que todavía en la época de Locke se veía como parte del ejecutivo. (Con el mismo criterio, creo, deberíamos hoy 'separar' al banco central como cuarto poder). Y notan: la fuente de la opresión también puede venir de a plurality. 

¿Aristócratas-elitistas o demagogos pseudo-demócratas? No está claro. La solución insinuada por Jefferson es la división y equilibrio de poderes. Pero el plural es ambiguo. ¿Dividir qué poderes? ¿Sólo el legislativo, como sugieren Montesquieu y Blackstone? A notar el uso de blending e intermixed, vocabulario típico del gobierno mixto. En No. 48 la terminología es más 'agresiva' que en No. 48: encroaching, invasion, security, defence, feeble, powerful. En No. 51 lo será mucho más.

[1] Ver Richard Brookhisher. Gentleman Revolutionary: Gouverneur Morris, the Rake who Wrote the Constitution. New York: Free Press, 2003 (1, 2).

[2] El próximo 25 de mayo publicaré una detallada entrada sobre Mariano Moreno y Thomas Jefferson (ver: "Mariano Moreno y los contrapesos", Contrapesos, 25 de mayo de 2019).

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