¿DIVISIÓN DE PODERES O SEPARACIÓN DE PODERES? (V)

AM | @agumack

"... il faut que le pouvoir arrête le pouvoir" — Montesquieu

[Ver entradas anteriores: I, II, III, IV]. Esta es la segunda entrada dedicada a Montesquieu en esta serie. Al igual que Locke, Montesquieu defiende la separación de poderes por razones de rule of law en beneficio del interés público. Dicho esto, en V.10 y en XI.6 aparece una idea destinada a un futuro brillante, en particular bajo la pluma de Alexander Hamilton en el Federalista No.70: la necesidad de concentrar el poder ejecutivo, ya que a menudo debe actuar en secreto y con rapidez. Para eso se necesita un ejecutivo uni-personal, separado del legislativo: « La puissance exécutrice doit être entre les mains d'un monarque, parce que cette partie du gouvernement, qui a presque toujours besoin d'une action momentanée, est mieux administrée par un que par plusieurs » (ver: "Secrecy and dispatch: más sobre el doble comando", Contrapesos, diciembre de 2020).

Se trata, en este caso, del argumento de eficacia—no de rule of law, no de accountability, no de equilibrio. Pero hay dos grandes diferencias con Locke. La primera es la elevación del status del poder judicial como 'tercer poder' del gobierno, una enorme innovación. Hasta 1748, fecha de publicación de Esprit des Loix, el poder judicial era generalmente visto como parte del ejecutivo. Según David Lieberman, se trata de un punto de vital importancia para Montesquieu, porque le permite ilustrar la diferencia entre una monarquía bajo la ley como la francesa —donde cada ley tiene que ser registrada formalmente por parlements compuestos por jueces independientes de la corona, creando una independencia judicial de facto (1, 2)— y las repúblicas de Italia « où ces trois pouvoirs sont réunis » [1].

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La otra innovación de Montesquieu —y segunda gran diferencia con Locke— es la introducción del equilibrio de poderes dentro del marco de la separación de poderes. Como bien dice W. B. Gwyn, Montesquieu superpone dos teorías distintas: la separación de poderes (por rule of law y eficacia) y el equilibrio de poderes. Para esta última, readapta las nociones griegas de monarquía, aristocracia y democracia. Tanto la separación como el equilibrio de poderes son necesarios para proteger la libertad. Será otra idea destinada a brillar, con variantes significativas, en Blackstone, John Adams y Federalista No. 51, en este último caso de la mano de James Madison. Las dos ideas aparecen en XI.6: 

- Separación de poderes: Tout serait perdu, si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs: celui de faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers.

- Equilibrio de poderes: Le corps législatif y étant composé de deux parties, l'une enchaînera l'autre par sa faculté mutuelle d'empêcher. Toutes les deux seront liées par la puissance exécutrice, qui le sera elle-même par la législative. Ces trois puissances devraient former un repos ou une inaction. Mais comme, par le mouvement nécessaire des choses, elles sont contraintes d'aller, elles seront forcées d'aller de concert.

Aquí resultan importantes los idiomas (viví en Francia desde los 6 a los 16 años). ¿Cómo traducir pouvoir y puissance? Tanto en inglés como en castellano usamos un mismo término: power y poder. Montesquieu establece una nuance entre poder y 'potencia' (puissance). Esta es mi propuesta: por puissance podemos entender el poder institucionalizado (un poco como ᾰ̓ρχή); por pouvoir podemos entender κράτος (force, strength, might) o, tal vez mejor, δύναμις (dynamis), una fuerza siempre presente, más allá de si está institucionalizada o no. Claramente, los tres poderes-funciones de la separación de poderes —legislativo, ejecutivo y judicial— no son los mismos que los tres poderes-intereses del equilibrio —monárquico, aristocrático y democrático.

Montesquieu admira en Inglaterra el poder legislativo 'compuesto', donde tanto el elemento aristocrático (cámara de Lords) como el democrático (cámara de comunes) participan en la elaboración de leyes y se protegen cada uno de los ataques del otro. A notar que Montesquieu, que nunca se refiere a división, vuelve a utilizar séparés, pero en el contexto de intereses, no de funciones: « Ainsi, la puissance législative sera confiée, et au corps des nobles, et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part, et des vues et des intérêts séparés. » Como bien señala Gwyn, this notion has absolutely nothing to do with the separation of powers (p. 110).

Otro punto de terminología: la palabra démocratie figura una sola vez en XI.6, y no en el contexto de la cámara de los comunes. Montesquieu diferencia claramente entre democracia directa y representación. Ésta última ofrece una gran ventaja: los representantes están capacitados para tratar los asuntos de gobierno, pero el pueblo no lo está. 

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De la misma manera, Montesquieu se muestra favorable al poder de veto 'fuerte' del poder ejecutivo, sin el cual sería simplemente destruido por el legislativo. Es la faculté d'empêcher. El poder ejecutivo tiene 'límites por su naturaleza', y es 'inútil' restringirlo (borner). Con esa idea en mente llegarán a Filadelfia, en el verano de 1787, los delegados James Madison, Alexander Hamilton y Gouverneur Morris, entre otros. Luego negociarán una versión más soft del poder de veto. Sin embargo, el poder ejecutivo no debe poseer la faculté de statuer, porque entonces sería el destructor de la libertad. Finalmente, el ejecutivo no debe ser frenado, recíprocamente, por el legislativo: 

Si la puissance exécutrice n'a pas le droit d'arrêter les entreprises du corps législatif, celui-ci sera despotique; car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances. Mais il ne faut pas que la puissance législative ait réciproquement la faculté d'arrêter la puissance exécutrice.

¿Qué contrapartida corresponde otorgar al poder legislativo a cambio del veto del ejecutivo? La facultad de examinar la actuación del ejecutivo, o la faculté d'examiner. A notar la referencia, otra vez, a los éforos de Esparta (1, 2, 3), que cumplían funciones ejecutivas junto a los reyes, pero no rendían cuentas de su actuación: 

Mais si, dans un État libre, la puissance législative ne doit pas avoir le droit d'arrêter la puissance exécutrice, elle a droit, et doit avoir la faculté d'examiner de quelle manière les lois qu'elle a faites ont été exécutées; et c'est l'avantage qu'a ce gouvernement sur celui de Crète et de Lacédémone, où les cosmes et les éphores ne rendaient point compte de leur administration.

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Para preservar el principio monárquico (ver IV y la diferencia con el principio despótico), es necesario que la responsabilidad de los actos del poder ejecutivo recaiga sobre los ministros, no sobre la persona del monarca. Esta idea tendrá enormes consecuencias en Europa del Norte en el siglo XIX, cuando las monarquías optaron por enfatizar la independencia judicial y la responsabilidad ministerial, manteniendo intacta la figura del monarca para preservar la reverencia debida al tenure de los jueces. G.B Gwyn felicita a Montesquieu por haber mostrado cómo los principios de separación y equilibrio de poderes se limitan y se complementan entre sí.

Por algo (agrego yo) Holanda, Suecia, Dinamarca y Noruega —todas monarquías— figuran entre los países mejor gobernados hoy en día. Montesquieu concluye su análisis en con unas frases que sintetizan bien el esquema de contrapesos institucionales:

Voici donc la constitution fondamentale du gouvernement dont nous parlons. Le corps législatif y étant composé de deux parties, l'une enchaînera l'autre par sa faculté mutuelle d'empêcher. Toutes les deux seront liées par la puissance exécutrice, qui le sera elle-même par la législative. Ces trois puissances devraient former un repos ou une inaction. Mais comme, par le mouvement nécessaire des choses, elles sont contraintes d'aller, elles seront forcées d'aller de concert.

Otra vez: el cuerpo legislativo está 'compuesto' por dos partes, no dividido. El término aller de concert ('ir juntos') es particularmente interesante. Es como si Montesquieu anticipara la crítica muy común, hoy en día, que confunde contrapesos con parálisis. Nada que ver. Los asuntos de gobierno siempre tienen que ser resueltos, y su resolución pone en marcha una maquinaria compleja que —lejos de paralizar la actividad gubernamental— termina involucrando una gran cantidad de actores 'encadenados' entre sí. Pocos se atreverían a decir, por ejemplo, que los gobiernos actuales de Finlandia o Nueva Zelanda —líderes habituales en nuestra medición de contrapesos institucionales— están 'paralizados' por su complejo entramado institucional.  

Un último punto. Aunque el poder judicial es un elemento central en la separación de poderes en el esquema de Montesquieu, no lo es en lo referido al equilibrio de poderes. W. B. Gwyn piensa que esta idea —que será desarrollada más tarde por John Adams, y luego plasmada a través del proceso de judicial review [2]— hubiera sorprendido a los lectores de Esprit des Loix que buscaban una descripción del sistema inglés contemporáneo. Termino esta entrada con el homenaje de Gwyn a Montesquieu: "If in no sense the author of either doctrine (the separation of powers and the balance of power), he must be credited for subjecting them to a more penetrating logical analysis than most of his English predecessors" (p. 113) [3].

[1] David Lieberman. "The mixed constitution and the common law." The Cambridge History of Eighteenth-Century Political Thought. Eds. Mark Goldie and Robert Wokler. Cambridge University Press, 2006, pp. 332-335.

[2] Agradezco a Manuel-José García Mansilla (@MJGM) por enfatizar la importancia de judicial review en el esquema de contrapesos institucionales, en un tuit comentando una primera versión de esta entrada: "Después de la Revolución de 1776 se le da una vuelta de tuerca al poder judicial y se lo fortalece aún más con la judicial review. Madison y Hamilton son grandes lectores y admiradores de Montesquieu pero no lo siguen al pie de la letra". Ver también: "Sobre el brillante artículo de Manuel-José García Mansilla", Contrapesos, 2020.

[3] G. B. Gwyn tiene algunas observaciones interesantes sobre Jean-Jacques Rousseau, presentado a menudo como uno de los grandes innovadores de la ciencia política en el siglo XVIII. Falso: el innovador es Montesquieu. Las ideas de Rousseau son old fashion political ideas. El filósofo ginebrino es en realidad the last important exponent of the constitutionalism of the seventeenth century English republicans who had believed that a representative legislative assembly meeting briefly and subject to frequent popular elections was unlikely to enact laws adverse to the public interest (pp. 113.114). Estos republicanos aceptaban la separación poder legislativo-ejecutivo, pero no el equilibrio de poderes.

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